领导干部经济责任审计是具有中国特色的审计制度，山东是经济责任审计工作制度化的起点。1997年，新华社《国内动态清样》刊载《菏泽三年中135名“一把手”未过离任审计关》一文，得到中央领导同志的高度重视。山东经济责任审计工作从承包经营责任审计和厂长（经理）离任审计的初步尝试到开展党政领导干部经济责任审计，从逢离必审到前移审计关口，以任中审计为主，山东经济责任审计经过30多年的发展演进，已成为促进政令畅通、规范权力运行、推进党的自我革命和反腐治乱的重要力量。按其发展脉络，大致可分为产生初创阶段、探索规范阶段、提升拓展阶段、深化发展阶段。

产生初创阶段（20世纪80年代至1998年）

党的十一届三中全会作出改革开放的伟大决策，伴随着经济发展、市场搞活，领导干部自主权力相应放大，经济责任越来越重要，甚至直接影响到社会经济发展状况，迫切需要一种有效机制对权力进行制约监督，这时经济责任审计应运而生，并逐步发展起来。

承包经营责任审计和厂长（经理）离任审计尝试性探索

20世纪80年代，政府对国有企业实行所有权和经营权分离，推行承包、租赁等多种形式的经营责任制，并实行厂长（经理）负责制。这一改革举措在有效调动经营者积极性、充分挖掘企业潜力的同时，也产生了经营者弄虚作假虚报政绩、挥霍公款铺张浪费、侵吞公款中饱私囊等问题。鉴于此，1985年山东烟台、潍坊等地审计机关开始自发开展企业厂长（经理）承包经营责任审计、国有企业厂长（经理）离任审计。

为贯彻党中央、国务院关于经济责任审计工作的有关规定，1988年6月25日，山东省政府制发了《山东省全民所有制企业厂长（经理）任期经济责任审计暂行办法》，规定审计机关依据国家有关法律法规和依法签订的承包（租赁）经营合同，重点审查任期目标的实现或承包（租赁）经营合同的执行情况，核实企业资产、债权、债务、效益的真实性，对厂长（经理）任期经济责任客观公正、实事求是地作出审计结论，报送企业主管部门，同时抄送有关干部管理部门和监督监察部门。1989年10月10日，省政府又印发了《山东省全民所有制企业承包经营责任审计办法》，明确承包经营责任审计是国家对承包经营合同双方经济责任实行审计监督的一项重要制度，审计范围涵盖实行承包经营责任制的全民所有制工业、交通、建筑、农林、物资、商业、外贸等各行业企业。这两个办法的出台，为山东早期开展经济责任审计提供了重要依据，也标志着这项工作由各地审计机关的自发探索步入到有序组织时期。

这时的经济责任审计主要以企业领导人员离任后的审计为主，以被审计单位财务信息的真实性为基础，重点审查和评价承包经营目标的实现和合同执行情况，仅在局部探索开展，审计内容和形式相对单一。

菏泽经验为全国经济责任审计闯出新路

1995年12月14日，山东省八届人大常委会通过了《山东省实施<中华人民共和国审计法>办法》，其中针对山东开展经济责任审计的具体情况，明确规定“实行国有企业厂长（经理）离任经济责任审计制度”，“审计机关有权对国家机关和企业事业单位的负责人所负的经济责任，进行审计监督”。该办法的出台，为山东对机关和企事业单位领导干部全方位开展经济责任审计提供了法律保障。

山东原菏泽地区在20世纪90年代初就开始探索组织监督、纪律监督和审计监督有机结合的干部监督管理模式。1995年至1997年，在全地区党政机关和企业、事业单位普遍实行领导班子主要负责人离任审计制度，将审计结果作为考核领导干部政绩、兑现奖惩、选拔任用的必经程序，纳入干部监督管理轨道。

1997年9月5日，新华社《国内动态清样》第2524期刊载《菏泽三年中135名“一把手”未过离任审计关》一文，引起中央领导同志的高度重视。中央领导同志批示指出，该做法对加强监督、推进党风廉政建设很有好处，并要求研究试行、总结推广。同年10月，中纪委会同山东省纪委、监察厅组成联合调查组，入驻菏泽地区开展实地调查，形成了《关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告》。调查报告全面总结、高度评价了菏泽地区开展离任审计的做法和成效，认为实行领导干部离任审计，对全面考核和正确评价领导干部、加强干部管理和监督、推进党风廉政建设很有好处，并建议山东也可批转菏泽的经验做法，先在山东推广。1998年1月17日，中央领导同志再次作出重要批示：赞成先扩大试点，然后总结经验，制定办法，逐步试行。同年2月11日，中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署联合下发《关于印发<关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告>的通知》，要求全国各地、各部门学习借鉴菏泽经验，积极稳妥、有步骤地推行党政机关、事业单位领导干部任期经济责任审计工作。至此，经济责任审计在全国党政机关、事业单位全面展开。

山东率先实现离任审计地方立法

1998年10月12日，山东省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》（以下简称《离任审计条例》），对离任审计的对象、审计机关和审计人员、审计管辖范围、审计内容、审计程序和法律责任等作出明确规定，确定离任审计对象包括县级以上地方各级人民政府所属行政机关、事业单位，乡镇政府（含城市街道办事处），国有企业（包括国有资产占控股地位或者主导地位的企业）法定代表人，以及人民法院、人民检察院法定代表人。同时规定，审计结果作为对离任法定代表人考核与实施奖惩、升降职务及聘用、任用的一个重要依据。这是当时全国较早的对经济责任审计作出全面系统规范的地方立法，为当时山东经济责任审计的探索开展提供了指南。1999年1月1日《离任审计条例》正式实施，山东经济责任审计工作初步迈入法制化轨道。

1996年至1998年间，山东共对4381名行政机关、企事业单位及乡镇主要负责人进行了离任审计，查出各种违规金额53.94亿元，损失浪费金额15.28亿元，损益不实金额40.7亿元。参考审计结果，审计对象晋升职务的有402人，降免职218人，有14人被移送纪检监察、司法机关处理。

探索规范阶段（1999年至2005年）

1999年5月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确要求对县级以下党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任进行审计监督，首次以党的文件形式对经济责任审计工作作出正式部署，标志着我国经济责任审计制度的初步确立。山东认真贯彻党中央部署，进入建章立制、组建机构、规范操作的探索阶段，同时不断扩大审计范围，拓展审计内容，为全国经济责任审计提供样板、积累经验。

建立健全专职机构和工作机制

2000年3月，山东省编办批复设立山东省经济责任审计办公室作为省审计厅直属机构，负责对省直机关、事业单位和省属国有企业法定代表人的任期经济责任进行审计。同年4月，成立了由省纪委、省委组织部、省监察厅、省人事厅、省审计厅5个部门组成的省经济责任审计工作联席会议，牵头单位为省纪委和省审计厅，成员为相关部门分管领导。联席会议的主要职责是指导协调全省经济责任审计工作，研究审定本地区经济责任审计计划草案，交流通报经济责任审计情况，协调解决工作中遇到的困难和问题等。

为加强对全省经济责任审计工作的领导，2005年4月29日，省委、省政府批准成立山东省经济责任审计工作领导小组，领导小组组长由省长担任，领导小组下设办公室，办公室设在省审计厅。领导小组的主要职责是贯彻落实党中央、国务院关于经济责任审计工作的方针政策和决策部署，负责对本地区经济责任审计工作进行领导决策和组织管理，研究制定有关重要政策和制度，审议解决有关重要事项等。自此，山东每年都由省长主持召开一次省经济责任审计工作领导小组会议，并形成制度。

在省委、省政府的领导和支持推动下，山东各市、县也普遍成立经济责任审计工作领导小组，建立联席会议制度，并组建高规格的经济责任审计专职机构。在建立健全组织机构的基础上，山东注重从实际出发，坚持积极稳妥、规范创新，不断加强制度化、规范化建设，提高经济责任审计工作水平。1999年至2005年，全省各地党委、政府、人大制定经济责任审计工作制度、办法、规定等规范性文件220余份，经济责任审计工作领导小组和联席会议制定规章制度360余份，审计机关制定审计实施办法、操作规程等390余份，完善工作机制，理顺工作程序，规范审计行为，有效地保证了经济责任审计工作健康有序发展。

审计覆盖面扩大到地厅级，经济责任审计全面推开

《暂行规定》明确的审计对象，只包括县级以下党政主要领导干部、国有及国有控股企业的法定代表人。山东在巩固深化县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的基础上，积极探索，大胆实践，先行先试开展地厅级领导干部经济责任审计，推动经济责任审计工作向更高层次发展，稳步拓展监督领域。在全国各地试点的基础上，2004年11月24日，中央五部委联合下发《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》，明确将经济责任审计范围从县级以下党政领导干部扩大到地厅级。

在这一时期，山东经济责任审计工作全面推开，省、市、县直属部门、单位领导干部和国有及国有控股企业领导人员全部纳入经济责任审计范围。山东在重点开展厅级以下部门、单位和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的同时，积极鼓励各地探索实施党委、政府领导干部经济责任审计，潍坊、泰安、临沂、滨州等10个市开展了县（市、区）党政主要领导干部经济责任审计试点。同时，各县进一步加强对乡镇党政领导干部的审计监督，将经济责任审计工作作为一项重要任务来抓，基本做到乡镇党委书记、乡镇长离任时都要进行审计。为加强对审计机关领导干部的约束和监督，自2002年开始，省审计厅同各市市委组织部协商，开展了17个市审计局局长任期经济责任审计，各市也将县审计局局长纳入地市审计机关的监督范围，建立起审计机关“上审下”的审计模式，扫除了审计监督“盲区”。

山东经济责任审计工作成绩凸显

2000年6月16日，为表彰菏泽地区为推动领导干部经济责任审计工作全面开展作出的积极贡献，审计署、山东省政府在济南联合召开表彰大会，为菏泽地区审计局记集体一等功。2001年、2004年，中央五部委两次到山东进行调研检查，对经济责任审计工作给予充分肯定，认为山东经济责任审计工作起步早，工作基础牢，开展得有声有色，富有成效，形成了领导机制、工作机制和经济责任审计成果运用机制三个好的机制。2004年11月，全国经济责任审计工作会议在北京召开，菏泽市作了典型发言，介绍了树立权力制约意识、规范意识和质量意识，不断推进经济责任审计工作创新发展的经验。会上，青岛市、东营市东营区、东平县、青州市被评为全国先进，受到表彰。

据统计，1999年至2005年，全省审计机关共对18978名干部进行了经济责任审计。审计查出各种违规金额653.85亿元，其中应由领导干部承担直接责任问题金额38.4亿元、主管责任问题金额615.45亿元；损失浪费金额33.62亿元，其中应由领导干部承担直接责任问题金额0.95亿元、主管责任问题金额32.67亿元；查出领导干部个人经济问题金额5888万元。根据审计结果，对审计对象进行降撤职81人，移送纪检监察机关处理195人，移送司法机关处理97人。

提升拓展阶段（2006年至2017年）

2006年6月，新修订的《中华人民共和国审计法》对审计机关的职责、权限，审计程序等内容作出新的调整，将经济责任审计写入新修订的审计法，为经济责任审计工作提供了法律依据。2006年至2017年间，山东立足实际，一手抓规范建设，一手抓实践创新，将经济责任审计作为推进依法行政、强化权力监督、治理和预防腐败的重要举措，为全国经济责任审计提升拓展提供了“山东答案”。

探索市委书记、市长经济责任审计，稳步推进同步审计

在全面开展县、乡党政主要领导干部经济责任审计的基础上，山东开始探索实施设区市党政“一把手”经济责任审计。2006年，省审计厅对威海市市长进行了经济责任审计试点，重点关注了市政府制定财税政策、土地、社保政策的合法性，财政财务收支的真实、合法、效益性，重大经济决策的合规性、科学性和效益性，以及个人廉政等情况，对市长履行经济责任情况进行了客观评价。这是山东第一个设区市市长经济责任审计项目。

2010年3月31日，在省经济责任审计工作领导小组会议上，时任省政府主要领导同志要求进一步突出审计对象，选择党委、政府主要领导干部，对市委书记、市长同步开展审计，并逐步实现常态化。同年，山东将日照市委书记、市长同步审计纳入经济责任审计项目计划。经过审计，发现了截留挪用套取专项资金和其他财政资金、损失浪费以及资产管理不规范等违反财经纪律的问题。这是山东首次对设区市市委书记进行经济责任审计，也是第一个设区市市委书记、市长同步审计项目，实现了市、县、乡三级党政领导干部经济责任审计全面覆盖。

2010年10月，山东党政领导干部同步审计工作经验在全国审计工作座谈会上作了经验交流，菏泽市审计局作为唯一地级市参会代表在大会上作了典型发言。在重点推进党政领导干部同步审计的同时，省审计厅还将高校、科研院所党委书记、校（院）长纳入同步审计的范围，科学界定各自责任，有效监督权力运行。

前移监督关口，以任中审计为主的经济责任审计机制确立完善

2005年之前，经济责任审计以离任审计为主。从实际情况看，大多数领导干部都是升职或调任后接受审计，审归审，用归用，离任审计事实上成为一种事后行为，失去了经济责任审计本应具有的权力制约监督作用。为解决这一问题，山东逐步将经济责任审计关口前移，从离任审计向任中审计转变。2005年6月29日，省经济责任审计工作领导小组办公室在全国率先出台《领导干部任中经济责任审计暂行办法》，规定：“逐步建立以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合的经济责任审计机制。”“干部管理部门根据干部管理监督需要，结合干部任职和年度审计任务情况，安排适当数量项目。”“任中审计的审计时间，根据领导干部任职情况确定。”这个办法的出台，为加强对领导干部履行经济责任情况的经常性监督、增强审计效果，提供了制度依据。

山东立足于源头治理，更好地发挥预防和建设性作用，从改进经济责任审计计划入手，在开展好离任审计的基础上，有重点、有层次地推进对领导干部任中审计，并持续加大任中审计比重，以任中审计为主、任中审计与离任审计相结合的经济责任审计工作机制逐步确立完善。至2017年，山东地厅级领导干部任中审计比例上升至68%。

深入推进领导干部经济责任审计全覆盖

2014年，省委、省政府以落实中央巡视组反馈意见为契机，根据党风廉政建设的实际需要，部署对2011年4月以来离任的222名（次）省管领导干部进行审计，做到了一人不落、一岗不漏、应审尽审，以审计监督全覆盖推进对领导干部从严监督、从严管理。同年8月至2015年6月，省委组织部、省审计厅从全省抽调、投入1600多人次，开展三期提高岗前政治素质和业务技能的专题培训，与省纪委联合召开四次审计进点会，分四批对2011年4月以来离任的222名（次）省管领导干部进行了经济责任审计。审计中实行“大兵团”组织、扁平化管理的模式，坚持统一组织领导、统一工作方案、统一审计实施、统一答疑解惑、统一处理处罚、统一文书格式的“六统一”原则，强化指挥调度和过程管控，提前两个月圆满完成了审计任务，开创了山东经济责任审计工作上下联动、质效并重、跨越发展的先河，在全国率先实现了省管领导干部离任审计全覆盖。

2017年7月，省委组织部、省审计厅联合出台《省本级党政主要领导干部和国有企业领导人员任前经济责任告知办法（试行）》和《省本级党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任年度报告办法（试行）》，省本级初步形成任前告知、年度报告、离任交接三个板块相衔接的经济责任审计制度体系，从制度层面保障对法定审计对象监督的全覆盖。同年10月，省经济责任审计工作联席会议办公室制发《关于深入推进领导干部经济责任审计全覆盖的意见》，从加强计划管理、完善制度体系、突出审计重点、拓展审计领域、创新审计方式方法、加强结果运用等方面提出指导意见，实现有步骤、有重点、有深度、有成效的经济责任审计全覆盖。

深化发展阶段（2018年以来）

党的十九大以来，党中央着眼党和国家事业全局，改革审计管理体制，成立中央审计委员会，加强党对审计工作的领导，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，将审计事业发展又推向了更高层次。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），山东深刻领会党中央、国务院的要求，紧紧围绕全省经济社会发展大局，积极落实新理念，完善工作机制，创新工作方式，山东经济责任审计进入到深化发展的新阶段。

顺应形势要求，制度体系更加健全完善

按照《规定》的要求，围绕计划规划、审计结果运用、议事协调、各类监督贯通协同等方面，制定了《山东省经济责任审计三年行动计划（2021-2023年）》《山东省经济责任审计中长期规划（2023-2027年）》《联席会议议事规则和办公室工作规则》等，联合其他部门出台了《省管领导干部经济责任审计结果运用办法》《领导干部任前经济责任告知办法》《关于巡视和审计工作联动协作的办法》《关于建立纪检监察监督与审计监督贯通协调机制的意见（试行）》等，进一步健全完善山东经济责任审计制度体系。

在业务管理方面，制定了《省管领导干部经济责任审计业务规范》（以下简称《业务规范》），以及《省管领导干部经济责任审计工作流程（试行）》（以下简称《工作流程》），进一步提升经济责任审计规范化统一化水平。《业务规范》针对通知、进点、公示、谈话、出具结论性文书、结果反馈等重点环节进一步规范审计实施，并制发一系列文书模板，便于审计组统一把握，更好地规范审计实践。《工作流程》分为审前准备、审计实施、审计报告、审计结果反馈、审计结果运用等5个阶段，涵盖从制定审计计划到成果运用等38个具体环节，全链条、系统化规范经济责任审计流程。

强化联席会议职能，齐抓共管工作格局运转更加顺畅

山东充分发挥经济责任审计工作联席会议平台作用，与联席会议各成员单位加强沟通交流、协助配合，推动将审计结果作为干部考核、任免、奖惩的重要依据。进一步加强各类监督贯通协同，深入推进纪审、巡审、组审等联动配合，构建同频共振、配合高效的大监督格局。2022年，在全国省级层面首次大规模开展沿黄4市、13县党政机关领导干部经济责任审计与省委专项巡视联动工作，工作中在方法手段上互补，在信息资源上互通，在成果开发上互商。通过巡审联动，确实达到了“1+1>2”的监督效果，有关做法被中央巡视办、审计署领导批示肯定。

山东各地结合实际、积极探索，形成一批在全国叫得响的新经验、新亮点。德州市构建纪审、巡审、组审、人审、改审“五审联动”工作机制，促进各类监督的有效贯通；聊城市率先在市县两级成立巡审联动服务中心；滨州市创新运用任前谈话、任职培训、警示教育等措施，打造领导干部全方位监督预防体系；潍坊市实施对领导干部的精准“画像”，“创新”已经成为根植山东经济责任审计的基因。

压实各方责任，审计整改走深走实

山东把抓好审计整改作为重大政治任务，健全完善审计整改清单、整改告知、整改承诺、整改约谈和责任追究等工作机制，压实审计和整改各方责任，形成工作闭环，确保审计成果运用更加顺畅、权威、高效。以联合反馈审计结果的形式压实整改责任，2022年以来，省审计厅与组织部门、主管部门联合开展4市、25县（市、区）、10所省属高校的经济责任审计结果反馈工作，在被审计单位一定范围内召开会议，通报审计结果，提出整改要求，被审计单位领导班子直面审计问题，作出整改承诺，增强审计威慑力。以专项整治推动行业系统整改落实，省审计厅与省教育厅建立高校审计查出问题整改联动机制，联合召开问题通报会，集中通报当年高校审计查出的共性问题和审计建议，组织省属高校全面开展自查自纠，促进以点带面、举一反三、系统整改。省审计厅与财政部门联合进行“问题共治”，在全省财政系统部署开展财经秩序专项整治、财经纪律重点问题专项整治、粮食购销领域财政资金专项整治等一揽子专项检查，通过“查、改、治”一体推进，推动整改一批财经领域突出问题。以“回头看”检验整改实效，通过督查督办、现场检查等方式，核实问题整改结果的真实性、完整性和有效性，严防“纸面整改”“数字整改”。2023年，对4市、14县（市、区）开展了整改专项检查，对部分整改不力、敷衍整改的问题形成综合报告呈报省委、省政府，推动问题全面整改到位。